关于《全州集体林地保护利用情况的

调研报告（审议稿）》几点说明

　　一、选题思路

我州集体林业占据地方林业半壁江山，在经济社会发展和生态建设中具有重要地位。集体林既是我州生态屏障的重要组成部分，又是广大农民的重要生产资料，集体林业发展与全州生态安全、国土资源开发、农业农村发展、小康社会建设密切联系。通过全面了解和掌握我州集体林权制度改革以来所取得的成果，梳理存在的问题，提出切实可行的破解难题的方法和建议，进一步调动农民开发山林的积极性，促进林下经济的发展，增加农民收入，助力乡村振兴战略健康发展。

二、调研安排

一是组织成立了由州政协主要领导总负责、分管主席具体组织实施、州政协人资环委部分委员及州政府相关部门负责人参加的专题调研组。

二是制定印发了《关于全州集体林地保护利用情况的调研方案》

三是6月份，调研组深入全州八个县（市）20余个村屯，实地踏查了集体林地承包户的具体情况，在部分县（市）召开了县（市）政府分管领导、林业局、相关乡（镇）政府、乡（镇）林业站、村委会负责同志及集体林地承包户代表参加的座谈会，听取了《延边州集体林权制度配套改革实施方案》实施以来，各层面的工作成效、经验做法及存在的问题和意见建议。

三、调研报告

调研报告由四个部分组成。

一是基本情况。主要是对目前我州集体林业总体情况作一个总的概述。

二是集体林权改革取得积极成效。主要阐述了2009年，全面启动集体林权制度主体改革集体林权制度改革以来，我州集体林业带来的积极变化。

三是存在的问题。梳理出了五个方面的突出问题。

四是意见建议。针对存在的问题相应的提出了五个方面的意见建议。

 

关于全州集体林地保护利用情况的调研报告

 （审议稿）

为了全面了解和掌握我州集体林权制度改革以来所取得的成果，梳理存在的问题，提出切实可行的破解难题的方法和建议，进一步调动农民开发山林的积极性，促进林下经济的发展，增加农民收入，助力乡村振兴战略健康发展。根据州政协常委会2021年工作要点，州政协成立了韩兴海主席总负责，冯德远副主席为组长，州政府相关部门负责人及部分州政协委员参加的专题调研组，于6月份，对全州集体林地保护利用情况进行了调研。调研组深入全州八个县（市）20余个村屯，实地踏查了集体林地承包户的具体情况，在部分县（市）召开了政府、林业局、相关乡（镇）政府、乡（镇）林业站、村委会负责同志及集体林地承包户代表参加的座谈会，听取了《延边州集体林权制度配套改革实施方案》实施以来，各层面的工作成效、经验做法及存在的问题和意见建议。现将综合情况报告如下：

一、基本情况

目前，我州集体林业总经营面积为111.5万公顷，占全州林业的27.4%、占地方林业的62.6%；林业用地面积71.6万公顷，占全州林业的20%、占地方林业的53.3%；有林地面积59.04公顷，占全州林业的17.9%、占地方林业的50.1%。森林蓄积4846.4万立方米。集体林中，天然林45.33万公顷、人工林15.12万公顷；公益林12.95万公顷，其中国家级公益林10.65万公顷、省级公益林2.3万公顷，商品林51.4万公顷。目前，全州八个县（市）66个乡镇共有乡镇林业工作站68个。我州地处长白山区，林区面积大，森林覆盖率高，发展潜力在山，希望在林，集体林业占据地方林业半壁江山，在经济社会发展和生态建设中具有重要地位。集体林既是我州生态屏障的重要组成部分，又是广大农民的重要生产资料，集体林业发展与全州生态安全、国土资源开发、农业农村发展、小康社会建设密切相关。

二、集体林权改革取得积极成效

2009年1月，按照省政府的统一部署，我州全面启动集体林权制度主体改革，在州委、州政府的正确领导下，经过全州广大干部群众的共同努力，2011年3月，全面完成了主体改革任务，取得了良好的生态效益、经济效益和社会效益，促进了农村林业和经济的发展。全州8个县市，66个乡镇，965个村，16.3万农户，52.5万农民参加了集体林改。完成外业调查面积1024.4万亩，确权面积986.91万亩、签订承包合同面积869.44万亩，顺利完成各项改革任务。集体林权制度改革，给我州集体林业带来积极变化。

1、激发了农民林业生产经营的积极性。集体林权制度改革后，使农民获得重要的生产资料，广大的林农获得了林地经营权和林木所有权，林农充分利用林地资源，积极发展种养业等非林非木产业。相比林改前，林下经济发展较快，林业产业结构得到调整优化，森林的生物多样性得到有效恢复，不仅拓展了林业发展领域，而且拓宽了农民增收的渠道，初步实现了国家得绿、农民得利两大目标。2020年，造林1.22万亩、抚育3.16万亩；松子、核桃、榛子等经济林产品产量1.93万吨；带动当地农民就业3335人。

2、建立了新型林业经营体系。我州各县市林业部门围绕林地经营和林下经济产业发展，积极探索组织方式，加强培育专业大户、林业专业合作社等新型经营主体。通过流转集体林地经营权，扩大经营规模，发展规模适度的林业专业大户；鼓励和支持林业专业大户、家庭承包户等组建农民林业专业合作社，推动林下经济从一家一户松散型发展向“合作社+基地+农户”集约化转变，不断提升辐射带动能力。2020年底全州林业专业大户211个，经营面积94.3万亩；农民林业专业合作社14个，入社农户358户，经营林地面积5692.5亩。

3、激活了生产要素和资源整合。通过林权制度改革，林业正在成为产业和资本集聚的重要领域，开始积极探索资本运营的路径，开展林权抵押贷款，拓宽融资渠道，使林地林木资源由固化资产转变为活化资本，生产要素不断活跃，固化资源开始流动，推动传统林业开始由封闭、僵化型逐步向开放、活跃型的现代林业转变。截止2020年末，全州集体林业林权抵押贷款面积128.6万亩，贷款余额56749万元，比上年增加524万元；林权流转面积383.04万亩，其中2020年流转1.38万亩。投保面积1030.40万亩，保费2060.80万元。

4、促进了林区社会和谐稳定。通过林权制度改革实现了山定权、树定根、人定心，过去那些村干部武断专行、以权谋私现象得到了较好解决，林农关系、国有林和集体林关系、集体和个人关系进一步得到了理顺。有效减少了林权纠纷，化解了矛盾隐患，尤其是使多年来的“一山两证”、“插花地”等历史遗留问题得到妥善解决，促进了林区社会的和谐稳定。自开展林改以来，全州承包经营纠纷发生件数3989件，已经调处3485件。

三、存在的主要问题

通过改革，集体林业在生态保护、农民增收等方面带来很多积极的变化，同时也暴露出一些问题。如集体林经营管护受到诸多制约、有些林地权属不清、流转不规范、乡镇林业站职能弱化等，在一定程度上削弱了林权改革带来的积极成效，许多突出问题亟待解决。

1、后续政策不够完善，集体林经营受到制约。目前，许多林业政策、技术规程，已经远远落后于现实发展的要求，需要及时修改、完善。我州许多乡镇集体林地纳入国家级公益林，受保护区管理条例影响，天然林、人工林均不能进行透光抚育，特别是人工落叶和红松混交的林地，当时初植密度大，落叶松生长快，且受政策限制，不能合理开发利用，使冠下红松果林没有良好的生长环境，很难生长。许多县（市）林改后林农造林积极性非常高，投入大量人力财力造了大面积的红果林，许多已经结果实，却很难实现透光抚育，个别的已经死亡，急需出台集体林透光抚育采伐政策支持。

2、有些林地权属不清，个别纠纷得不到有效解决。在主体改革过程中，通过各级政府和林业部门的共同努力，大部分历史遗留的问题和纠纷得到解决，但还有一些问题和纠纷难以解决，如“一山两证”、合同面积与实际面积不符合、与森工企业界线不清和“插花地”纠纷、个别村对以前流转情况不承认、一山多卖等，农民的诉求办证等切身利益无法兑现。这些问题和纠纷如果不能及时解决，必将导致林农之间矛盾频发，不利于农村社会稳定发展。

3、规模化经营程度不高，林权转让行为不规范。林权改革后，林地由集体经营变为个体经营，森林资源被分割成小块，不能有效的引入社会资本，给林业的生产经营活动带来了很多的不便，制约了规模化经营，有些林农经济实力有限，干脆一次性流转林地承包经营权，低价发包给大户，甚至由集体经济组织以外的投资者经营，造成个别农民过早地失去生产资料,丧失了长期收益。同时，产权交易市场及资产评估制度规范化程度低，缺乏完整的森林资源资产评估体系及产权交易平台，一些林权转让无法进入交易平台进行交易，造成了林业资源流失和林农经济利益的损失。

4、生态补偿标准偏低，综合效益尚未充分显现。与广大林农所要承担的生态保护责任相比，目前的森林补偿标准仍然偏低，跟不上现实发展的需要。一方面，由于目前的重点国有林、地方国有林和集体林的天然商品林采伐政策不同，而且大部分集体林承包户受采伐限额和规程等因素的限制，一些林农没有生产经营性收入或生产经营性收入很少，导致林农收入低，不能确保林地经营收益；另一方面，国家对生态林实行严格的保护措施，不允许采伐，相比商品林经营效益，公益林由于补偿标准过低，挫伤林农保护森林的积极性，林农对生态公益林管护积极性不高，管护难度加大，生态效益、经济效益、社会效益综合协调发展成效难以显现。

5、乡镇林业站问题突出，职能作用难以有效发挥。乡镇事业单位改革后，乡镇林业站存在一些突出问题，影响职能作用的发挥。一是管理体制不顺畅。乡镇机构改革后，乡镇林业站的管理体制由县市林业主管部门领导转变为乡镇领导，归农业综合服务中心，只接受县市林业局业务指导。林业站人员工作内容不再是林业的专职工作，需要按照乡镇的统一安排完成其他工作，很多林业工作任务不能直接下到林业站，工作落实不畅、效率不高、责任不到位等问题突出。二是专业技术人员匮乏，老龄化问题严重。乡镇机构改革定编后，一些原林业站人员调整到土地、街道等其他部门，原来从林场借调的人员返回原单位，使林业站人员短缺问题突出，人员老龄化严重，平均年龄46岁。专业技术人员更是匮乏，有的根本没有从事林业相关工作资质，很大程度上制约了林业工作的开展。三是工作任务繁重，经费难以保证。林业站承担着环保督查、森林防火、保护发展森林资源目标责任制、林业有害生物防治等繁重的林业工作任务。近年来，全州各县市乡镇林业站工作经费都是由县市林业局给解决，基本上满足林业站的日常工作。改革后乡镇林业工作站隶属关系发生了转变，林业主管部门不再给乡镇林业拨付工作经费，大部分乡镇到现在仍未给基层林业站解决办公经费。四是集体林内野生动物的保护有待加强。实施集体林权制度改革以来，进行了分山到户，一些村民分到小面积林地、林木，保护积极性不高，按照《东北虎豹国家公园总体规划（试行）》要求，乡镇政府加挂东北虎豹国家公园保护站牌子，但由于乡镇机构改革，乡镇林业站整合到乡镇综合服务中心，力量更加薄弱，亟待设立专门野生动物的保护保护机构。

四、下一步工作的意见建议

我州集体林业在经济社会发展和生态建设中具有重要地位。管理保护和开发利用好集体林业对解决“三农”问题，推进乡村振兴战略、生态文明建设健康发展，构建和谐社会，实现经济社会可持续发展具有十分重要的意义。

1、坚持政府主导，顶层设计，优化森林经营管理制度。集体林权制度改革是涉及广大农民群众切身利益的深刻变革，各级党委政府要高度重视，要充分利用全面推行林（草）长制的契机，积极探索建立新型集体林地管理体制、机制，结合乡村振兴战略，生态文明建设，象重视农业一样，研究制定一系列综合配套、切合实际、技术含量高的林业改革政策措施，切实解决现行森林采伐限额制度与林改后编制森林经营方案的矛盾，提高公益林及征占用林地的补偿标准，加大对自留山及个人承包山的造林、抚育、管护、防火等资金投入，促进集体林权制度改革健康发展。

2、坚持问题导向，因地制宜，发展壮大绿色生态经济。各级政府要紧密结合我州实际，切实突破解决瓶颈因素，有据可依的大胆尝试、大胆探索更简便、更直接的办法，保护和促进集体林业产业发展。要借助中央、国务院印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》等相关政策，出台相关优惠、鼓励政策，加快推进全州集体林保护、利用和发展，打通绿水青山转化为金山银山路径的必由之路。要充分利用造林绿化、低产低效林改造、森林抚育等，优化树种组成、林分结构，发展乡土大径级和珍贵树种用材林、红松果林，探索以蓝靛果为主的浆果产业发展，积极探索择伐、渐伐抚育方式。要充分利用东北虎豹国家公园世界级名片，大力发展适合国家公园发展的科普教育配套产业，结合森林景观和森林生态环境，发展森林旅游休闲康养等绿色新兴产业。

3、坚持完善机制，更新观念，积极转换林区经营方式。要从更新观念上入手，充分发挥林农的主动性、创造性，引导林区借鉴土地代耕代种模式，积极扶持建立适合新时期林业发展的新型林业合作组织，突出产业化这条主线，加大科技投入，提高林业产业化经营水平，提升林产品质量档次，加快林业结构调整和林农增产增收。要规范森林资源流转，建立林地林木市场机制和流转监管机制，组建森林资源评估机构，出台森林资源流转的相关法律法规。要充分发挥民族区域自治的优势，积极推进林业投融资体制改革，制定符合我州实际的集体林林权抵押贷款政策，为林农生产和林业企业发展提供保障，提高农民抵御融资风险的能力。要支持鼓励林区群众资源资产化发展，引导林区群众探索集体林经营权新的实现形式和运行机制，推广集体林资源变资产、资金变股金、农民变股东的“三变”模式，增加农民财产收益和劳务收入。要建设产、供、销一条龙和农、工、贸一体化的经营组织，在市场经济条件下，实行有偿服务，逐步完善林业社会化服务体系。

4、坚持面向基层，以民为本，切实维护群众切身利益。调研中，我们深刻感到，集体林权制度改革以来，各级政府部门严格贯彻落实上级政策、规定，管起来的办法很多，但是，在放开搞活，切实维护群众切实利益，依法保护林权权利人的利益方面显得尤为薄弱。各级党委政府要进一步树立民本思想，积极发挥我州丰富的林业资源优势，积极探索建立新型集体林地管理、保护的体制机制，多想一些破解难题的办法措施，要牢固树立以民为本思想，只要有利于经济发展、有利于生态保护的，就大胆的试、大胆的闯，妥善处理集体林地承包经营纠纷，平等保护双方权益，增强农民与林业经营主体产权保护观念和契约意识。要严格依照法定权限和程序进行禁止或限制林权权利人经营活动，对确因生态保护需要禁止或限制林地林木依法开发利用的，要充分尊重农民意愿，探索通过租赁、合作、置换、地役权合同等方式规范流转集体林权，逐步扩大生态保护范围和提高保护等级，实现生态美、百姓富、乡村振兴的有机结合。

5、坚持强化责任，源头治理，加快提升管理服务水平。目前，虽然各县（市）原有林业站划归到乡镇便民服务中心或综合服务中心，但是，林业站承担的工作任务却有增无减。各级党委政府要抓住林长制全面实施的有利时机，紧密结合工作实际，理顺体制机制，着力构建党政同责，属地负责，源头治理，全域覆盖的林草资源管理新机制，尽快扭转森林资源管理和工作人员队伍建设弱化现象普遍突出的问题。要切实加强集体林管理力度，进一步强化责任，优化管理职责，提升管理水平。要切实加强林业站专业技术人员队伍建设，保障林业站人员编制和工作经费，强化林业站工作人员的服务技能和业务素质，注重专业技术人员队伍的衔接和培养，增强他们为林业提供社会化服务的事业心和责任感。要强化森林目标责任制管理，加大考核分值比重，督查、引导乡镇政府更好的承担起林业属地管理的职责。要规范行政执法，尽快配齐配强行政执法人员，有效行使执法职能，及时查处各类林业案件，坚决打击涉林违法犯罪。