调研视察
关于我州城市规划编制和执行情况的调查报告
来源： 发布时间：2011-10-10 16:32:42
一、基本情况
“十一五”期间，我州城市规划编制体系基本形成。《延边州城乡体系规划》、《延龙图城市空间发展规划纲要》已分别经省政府批准实施。各县市先后启动了城市总体规划修编工作，控制性详细规划的覆盖率平均达到85%。各市（县）均设立了规划管理部门，其中延吉、敦化、珲春、汪清为独立局建制；各市（县）均设有规划设计院，其中延吉市规划设计院为甲级，图们、敦化、珲春市为乙级，其它县市为丙级；全州从事规划管理工作的人员150人，比“十五”期间增加34人，增长幅度为33%，从事规划编制工作的人员211人，比“十五”期间增加26人，增长幅度为14%。
分析我州“十一五”期间规划的编制和执行情况，有以下特点：
（一）增强了开放度。州及各县市充分认识到提高规划编制水平的重要性，采取委托或招投标等形式，对重大规划项目，邀请高等级、高资质的单位编制。如州里运作的《延龙图城市空间发规划纲要》、《延边州新兴工业集中区控制性详细规划》、《一山两河一区规划》，就是分别由中国城市规划设计研究院、东北师范大学规划设计研究院和北京土人景观规划设计院编制的。同时，也采取合作方式编制规划，如延吉市规划设计院与中国城市规划设计研究院合作编制的《延吉市城市总体规划（2009――2030）》。通过这些措施，极大地提高了规划编制的水平，使县域规划迈上国家级平台。
（二）严把了审批关。州及各县市高度重视城市规划在城市发展中的“龙头”作用，认真贯彻落实《吉林省人民政府关于加强我省城乡规划管理工作的通知》精神，确立了双重审查制度，一方面，州及各县市政府相继成立了规划委员会，将规划审查工作提上一个更高的平台；另一方面，州及各县市还建立了专家咨询委员会，对提交“城规委”审查的规划项目进行先期技术审核。通过这两项举措，极大地提高了规划的科学性和严肃性。
（三）推进了法治化。州及各县市都把完善规划法律体系，依法推进规划实施工作纳入重要议事日程。为了进一步规范全州规划管理工作，州里于2007年出台了《延边州城乡规划管理条例》，此举不仅完善了我州规划管理的法规体系，还填补了我州规划立法的空白。同时，为促进规划的落实，州政府还对实施《一山两河一区规划》、《延龙图城市空间发展规划纲要》提出专门意见。通过这些办法，极大地推进了规划依法实施步伐，使我州规划工作在法治轨道上健康运行。
（四）加大了执行力。州及各县市着力在加强规划执行上下功夫。实行“建设工程规划公示牌”制度，把规划项目放在社会层面监督；有些县市把监管权限直接赋予市城管局，对实施规划进行专门监督，敦化市还把监管触角延伸到街道，做到规划项目实施现场随时有人监管；为严肃规划的执行，州及各县市相关部门加大了对违法违规建设项目的查处，2010年全州查处“双违”建设项目179件，其中延吉市85件、汪清县47件、珲春市17件、敦化市14件，龙井、安图、和龙三市分别为7件、4件和2件。通过这些动作，极大地加强了规划管理工作，有效地减少了“双违”现象的发生。
（五）落实了保障措施。州及各县市积极主动，想方设法为编制规划筹集资金，配备人才，落实了规划工作的各项保障措施。龙井市克服财政困难，于2007年至2010年四年间，累计投入1000多万元，用于编制各类规划，同时，还在每年公务员（事业单位）录取人员中，拿出2个名额，专门留给规划部门；敦化等县市在人员不足的情况下，将规划管理人员和规划编制人员捆绑使用，有效地缓解了人员紧张的问题；延吉、珲春两市加大投入，在配强机构的同时，大力改善规划部门的基础设施。
二、存在的主要问题
（一）控制性详规编制水平比较低。首先，控制性详规编制比例不高，一些需要建设的项目没有编制控制性详规，没能做到项目建设之初编制控制性详规；其次，修建性详规编制水平不高，多数修建性详规主要委托开发企业编制，导致编制水平比较低；第三，多数控制性详规停留在现有的格局上，缺少超前思维和宏观谋划，导致控制性详规变化快；第四，多数控制性详规项目仅停留在居住层面，没有充分考虑生态宜居因素，如单纯追求容积率，小区缺绿地、停车位以及文化运动场所等；第五，多数控制性详规仅停留在文本上，缺少立体化、数字化，如规划沙盘、多媒体影像等。
（二）配套能力相对差。一方面，有了控详规编制，但建筑设计不到位，多数是由几个开发商在同一控详规范围内，各自到发改委立项设计建设项目，导致控详规内缺乏整体效果，建设参差不齐；另一方面，消防、绿化、供电、供热、供水、燃气等专项规划编制滞后，导致一些建设项目开工之日配套设施建设就留有遗憾。又由于规划之间衔接不足，时常在建设施工中发生矛盾，如安图县某个项目，建筑物施工放线直接压在了供热管网上；珲春市供电网线从北山公园绿化区上方横穿而过，破坏了整个景区的观赏效果。
（三）执行起来难度大。在调研中发现，虽然规划科学规范，但实施之后有些地方随意更改，变样走样的现象还时有发生。如绿地改楼房、停车库改超市、多层改高层等等，原有的规划内容在设计方案里都不见了。比较典型的，如“两河规划”提出了沿河第一排建筑高度控制的规划要求，然而前些年在布尔哈通河两岸建设的高层建筑达40余栋，而且都是临堤而建，板式楼占80%多，而且多数板式楼设三个单元以上，长度达
（四）落实方面监督弱。一是监督工作不到位。由于一些单位对建设项目监督管理责任落实不到人，对违法违规的项目监管经常性慢一步，有的甚至直到竣工才发现问题，导致事后查处起来陷入拆了浪费、不拆违规的两难境地，无端加大查处成本；二是依法监督依据不明确。如监管任务落实给执法局，但执法局在处罚上缺乏明确规定，所以难以行使处罚权力；三是惩罚力度不大。目前，对违规建筑的处理只有三条，拆除、罚款和没收，由于罚款额度较小，违规违建成本低、获利大，开发商就想办法扩建，导致违规建筑屡禁不止。
（五）编制经费投入少。按照（吉政发[2005]24号）文件精神，“城市规划编制经费要纳入公共财政预算，各市州、县（市）要从土地出让金和城市维护建设资金中拿出一定比例，用于城市和重点镇控制性详细规划编制”。从全州调查情况看，这一条基本没能落实。仅以财政状况较好的延吉市为例，“十一五”期间，累计修编37项规划，共计投入870万元，仅占同期土地出让金的0.43%。
（六）缺乏民意度和公益性。在规划编制过程中和编制完成后，基本上不进行公示或公开征求市民意见；在社区旧房改造（包括棚户区改造）规划项目建设中，也不征求居民意见。在控详规编制中，除了考虑容积率、层高等外，关注社会需求少，如小区中的幼教、医疗、托儿、托老、健身等服务型相关设施。
三、几点建议
加快推进城镇化，是“十二五”时期我州经济社会发展的一项重要任务，城市规划是推进城镇化的蓝图和依据。为进一步做好全州城市规划编制和执行工作，提出以下建议：
（一）严格依法执行。一是牢固树立规划即法的理念。规划一经制定通过就必须不折不扣地予以执行，任何单位和个人不得随意更改，切实维护规划的权威性和严肃性，做到执法如山。二是设立规划项目监督实施责任人制度。对规划项目（包括街区修建性规划）监督责任落实到人，查处权落实到人，责任追究处罚到人。三是加大对违法违规案件的惩处力度。对擅自改变规划用途的行为，除勒其整改外，还要加大处罚，如果政策依据不足，建议出台相关条例，让违规者接受处罚大于受益，让他们彻底偿不到甜头，并追究所辖地区规划监督人责任；对擅自改变规划设计的，按照法律法规严肃查处。四是建立开发商诚信档案。不允许有违规行为的开发商再参与规划项目开发活动，从源头上防止违法违规现象的出现。通过加大查处力度，警示开发商遵纪守法，以期达到严格依法执行规划的目的。
（二）创新规划理念。以“生态优先、宜居为本”的总要求统领城市规划，着眼于提升城市综合承载力和可持续发展能力，坚持高起点规划、高水平建设、高效能管理，逐步完善生态宜居城市的架构。按照“生态宜居、城乡一体、组团发展、节约用地、规模适度”的原则，深化城市战略规划研究，优化城市空间发展战略，实现城乡总体规划、土地利用总体规划和主体功能区规划的紧密衔接。科学划定重点开发、优先开发、限制开发、禁止开发区域，强化生态资源保护，优化城市功能布局，注重引导各类城市资源按功能合理有序配置，不断提高各类功能区尤其是商务中心、教育、文化、商业、服务等片区的集约程度和配套服务水平，提升城市集聚高端要素的能力。高标准建设好道路交通和城市公用设施，进一步提高城市交通基础设施的现代化、系统化、信息化水平。建议组织有关专家，认真总结近年来城市规划在编制和执行上的经验和教训，进一步理顺规划工作思路，突出前瞻性、科学性、可行性，使我州的城市发展在规划的引领下迈向更高层次。
（三）提高编制水平。规划的编制和修改要遵循“政府组织、专家领衔、公众参与”的总体原则，结合城市的市情、民情和社会需求，正确处理近期与远期、局部与整体、需要与可能等方面的关系，依法调整和完善城市规划，优化城市空间布局和产业布局，使宜居城市建设有章可循、有法可依。采取多种方式和途径，提升规划质量。第一，提倡联合编制规划。对于重点规划项目，在我们的编制水平难以承担的前题下，应该主动走出去，与高等级的规划单位合作编制。第二，提倡公开编制规划。编制规划要实行公开制度，主动向社会各方面征求意见，向群众要智慧，使规划更符合民意，更贴近社会需求。第三，提倡规划透明度。抓紧建设规划展览馆，制作规划沙盘、影像资料，免费让群众参观，既为广大群众提供了了解城市变迁平台，监督规划的执行，又可以成为一个旅游景点，展示地区形象。第四，健全规划体系。进一步完善控制性详规、市政基础设施专项规划、防灾减灾规划，力争实现控制性详规城区全覆盖，不断提高城市预防灾害能力建设，防患于未然。
（四）增强监管力量。一是严格按照规划法规定，实行规划一支笔审批制度，纠正个别县市开发区或工业集中区规划独立的情况，以防止出现同一县市内规划互不衔接，监管无法到位的问题。二是增强规划监管力度，对由城市执法局监管规划工作的县市，要将城市执行局纳入城市规划委员会成员，使之随时了解规划批复情况，及时落实监管任务。三是扩大规划监管层面，可以考虑推广敦化市将规划项目监管工作委托给街道的办法，对规划项目实施属地化监管，把监管工作范围落实到施工现场。为加强规划监管工作，建议在州住建局设立房建规划监管处，统一负责对全州规划执行的指导检查工作。通过上述办法，将规划监管工作从项目审批到施工现场全覆盖，确保规划审批不出漏洞，实施不出问题。要大力实施“阳光”规划，杜绝“暗箱”操作，强化规划管理监督，切实增强规划的权威性。
（五）提高审批效率。尽量减少审批程序，建议州规委专家组与市规委专家组联合审核需报州规委审核的项目，对此类项目，市规委不要再单独例会审核，一同参加州规委审批会议。适度增加规委会参会成员，首规委要吸纳龙井、图们市长和消防、城管等相关部门人员参加，广开言路，多征求市民、人大代表、政协委员意见。通过这些措施，增强审批的科学性。
（六）加大规划投入。将规划编制经费列入各县市财政预算，并不折不扣地落实（吉政发[2005]24号）文件中的第十一条规定，从土地出让金和城市维护费中拿出一定比例用于规划编制。拓宽规划经费投入渠道，可以考虑成立州城市建设担保公司，将现存国有资产捆绑作价后，作为资本金投入，规模在1-2亿元左右，与相关银行签订贷款协议，专门用于为各县市解决规划经费提供贷款担保。
（七）加大宣传力度。结合今年绿化年、工程安全质量年、房地产整顿年活动，在全州范围内对《规划法》进行大规模的专题宣传，通过宣传，增强对规划法律地位的认识，提高全社会对规划法的重视，从源头上消除违法违规意识的产生。同时，也要加大对城市规划的宣传。通过宣传，让城市规划家喻户晓、人人皆知，以期形成全社会对城市规划的关心，一方面为落实规划创造良好氛围，另一方面也促成全社会监督规划落实的态势。通过开展上述活动，增强全社会对规划法律地位的认识，嬴得全社会对城市规划的支持，保证规划得到顺利实施。
（八）加强队伍建设。针对调研中发现的我州规划编制人才紧缺、规划管理人员不足的问题，建议采取以下对策：第一，立足“不为所有、但为所用”的原则，外聘一些高等级规划编制专家，用规划项目资金给付劳动报酬，以缓解我州缺乏规划高等级人才的情况。第二，加大规划编制人员培训力度，适度提高规划编制人员待遇，用待遇留住人，用事业凝聚人，为规划事业发展提供人才支撑。
州政协经济科技与资源环境委员会
2011年6月
