调研视察
关于全州被征地农民基本养老保险情况的调查报告
来源： 发布时间：2010-12-16 07:59:12
关于全州被征地农民基本养老保险
情况的调查报告
近年来，国务院和省政府先后出台了关于做好征用土地工作和被征地农民基本养老保险工作的有关决定和意见。要求各级党委和政府切实将被征地农民基本养老保险工作作为征地的必经程序，着力解决被征地农民的基本养老保险问题。为推动此项工作的顺利开展，今年3月至6月，州政协社会法制与民族宗教委员会在副主席闫永刚的带领下，组织部分州政协委员，会同州人力资源和社会保障局、国土资源局、财政局、社会保险局、农委、信访局等单位，就2000年以来全州被征地农民养老保险情况进行了专题调研。现将调研情况报告如下：
一、被征地农民的基本情况
自2000年以来，全州共有4956.5公顷土地被征用，占全州耕地总面积的1.4%；涉及344个行政村，占全州行政村总数的32%；19480户，占全州农户总数的8.6%；54280人，占全州农业人口的 7.5%。其中：全部或超过2/3土地被征用的有3278户、10278人，分别占全州被征地总数的16.8%和18.9%，小部分土地被征用的有16202户、44002人，分别占全州被征地总数的83.2%和81.1%。
（一）被征地农民的生活现状
我州全部或大部分土地被征用的农民生活状况大致可分为四个层次。第一个层次，约有30%的农民家中有较年轻或一定技能的劳动力，他们靠进城就业或出国劳务过上了比较富裕的生活。据州就业局统计的资料显示，从2005年开始，全州就业部门为促进农村富余劳动力就业，开展就业技能培训服务，并免收初级技能培训费用400－600元/人次。6 年来，共有6000余农民接受劳务技能培训，这些人几乎全部出国就业，其中就有一部分是被征地农民。第二个层次，约有40%离城镇较近的农民利用土地补偿金做资本，以家庭为单位，从事为城镇服务的个体经营活动，有了相对稳定的收入，生活水平也相对稳定。第三个层次，约有20%的农民缺乏就业技能，靠干零活维持生计，不能适应新的生活环境，生活水平呈下降趋势。第四个层次，约有10%的农民年老体弱，没有再就业的能力，生活较为困难。另外，那些少部分土地被征用的农民生活水平影响不大。
（二）被征地农民的现实状态
1、社会地位边缘化。被征用土地后的农民仍然是农业户籍，由原村民委员会管理。但由于他们失去了土地，成为一种似农非农的特殊身份，那些与土地相联系的各种补贴等惠农政策与他们无关。又因他们未获得城市居民身份，那些与城市居民相对应的社会保障和公共服务也不能享受，成为现行体制下的边缘群体。
2、经济地位弱势化。具体表现在两个方面，一是经济收入相对下降。那些年轻或有一技之长的农民，在土地被征用前既有经营农业的稳定收入，又有进城务工、经商等经营性收入，是农村中的较高收入群体。而土地被征用后，与土地相关的农业和农业附带的收入没有了，只剩下务工、经商等项收入。虽然劳动报酬和经营收入有可能逐渐提高，但由于减少了农业的稳定收入，其总体收入则相对下降。二是经济收入绝对下降。那些年龄较大、没有一技之长或者体弱多病的农民，在土地被征用前，有经营农业的收入，虽不富裕却很稳定，当土地被征用后，他们失去了这唯一的经济来源，只能靠打零工维持生计，有少部分农民连打零工的能力也没有，他们的经济收入绝对下降。
这两个弱化趋势所带来的矛盾，在征地补偿金和安置费的缓冲下，一定时期内可以得到缓解。但随着补偿费用完、年龄增大、劳动能力下降后进入困难行列的人数会逐渐增多，各种矛盾将逐步显现，极易演化成群体性的社会问题。
二、存在的主要问题
1、被征地农民上访量逐年增加是潜在的不稳定因素。
据州信访局统计，2005年以来，全州各类因土地问题（征地、失地）的集体上访、单人上访处在逐渐增多态势。此类问题的集体上访共计205批4447人，占集体上访总量的30.7%和25.8%，单人上访共计618件940人，占单人上访总量的23.4%和25%。反映的问题主要有土地补偿金标准低；同一地区补偿标准相差悬殊；不同时期补偿标准差距太大；土地用途改变多年（耕地变为菜地），仍按原有土地种类补偿不合理；对被征地后的“二等公民”处境不满；补偿费用花光后家庭生活困难等。此外，对村委会管理分配土地补偿金以及政府补偿资金不到位的问题也反映颇多。
2、被征地农民生活质量下降，困难群众数量增加。
一是就业难直接导致生活质量下降。部分被征地农民家庭收入明显减少（主要是中老年人），在有地可耕时，不仅能够做好大部分农业劳动，而且还能很好地照顾家庭，让年轻富余劳动力安心外出打工，是家庭创收的重要一员。当他们失去土地后就失去了劳动场所，也失去了与土地相关的创收来源。被征地农民赵进福，58岁，土地被征用后，由于土地补偿金早已花完，现在只能靠打零工维持一家三口人的生活。被征地农民于学全，57岁，夫妻二人体弱多病，儿子是在校大学生，土地补偿金早已消耗殆尽，一家三口只能靠国家及亲戚救济维持生活。
二是生活成本上升，生存压力加大。部分被征地农民把补偿安置费用于建房购房和房屋装修，有的农民用完了多年积蓄，还背上了债务。还有一些被征地农民因子女就学、结婚等支出相应资金后造成生活困难。被征地前，他们的食物、燃料的消费是自给或半自给的，利用闲暇劳动时间和剩余生产资料可以解决大部分生存需求，生活不算富裕但却衣食无忧。被征地后，这些农民失去了稳定的经济收入，粮食、蔬菜以及燃料等生活用品都需要支付现金去购买，基本消费支出大幅增长。在被征地农民尤其是全部或大部分土地被征用的农民中类似情况比较多见。位于敦化市郊区的江南镇工农村，90年代因城市建设被征地。在现有的176户、424人中，有254人土地全部被征用，125人超过60岁，但因当时还没有被征地农民养老保险制度，土地补偿金也早已花光，现在多数人只能靠打零工勉强维持生活。
3、被征地农民参加养老保险人数少。
2008年初，州人力资源和社会保障局、财政局、国土资源局、民政局、社会保险局五部门联合下发了《关于加快建立被征地农民基本养老保险制度的意见》（延州政办发[2008]2号，以下简称《意见》），明确提出各县（市）在征地过程中，要将落实被征地农民基本养老保险纳入征地的必经程序，并严格执行“先保后征”的原则。同时还规定县（市）政府对被征地农民基本养老保险资金的投入不得低于30%。按照这一精神，2008年9月，全州八个县（市）均出台了《新征地农民基本养老保险（试行）办法》。 然而，《意见》和《办法》出台近两年来，被征地农民参加养老保险的数量仍然是寥寥无几。
据州社保局的资料显示， 2008年1月至2009年12月，全州八个县（市）共征用农村集体土地63宗，涉及221户3909名农民，其中征地超过三分之二的农民373人，但这些新征地农民中参加基本养老保险的仅有延吉市的18人，只占应参保农民总数的4.8%。且这1 8 人均为75岁以上的老人（免交个人承担部分），每月领取200元的养老金。而2008年之前因为没有相关的政策全州被征地农民参保数为0 。
三、产生问题的原因
制度设计的不完善是造成以上问题的主要原因。
1、现行的法定征地补偿标准不足以妥善安置被征地农民。《土地管理法》规定，征地补偿费用包括土地补偿费、安置补助费及地上附着物和青苗补偿费。征地补偿费和安置补偿费标准分别为耕地3年平均年产值的6倍和4-6倍，两项之和，低限是10倍，高限是12倍，最高不得超过30倍。从现实情况来看，这一补偿标准明显偏低，即使按照最高标准，也很难从根本上保障农民的长远生活。且在土地征用中多采取现金补偿的方式，没有充分考虑土地对农民起到生产资料和生活保障的双重功能，农民的长远生计无法得到解决。如果村集体用征地补偿费缴纳村集体应承担的40%养老保险金，农民再拿出30%的养老保险金，农民直接得到的钱就所剩无几，眼前的生活就会受到影响，所以农民参加养老保险自然就没有积极性。
2、一次性缴费高且享受待遇偏低。按现行的被征地农民养老保险政策，农民参保时将土地补偿金的大部分投入养老保险，每月领取的养老金也仅为200元左右，虽然村集体和政府给予补助，但是按照政策测算到寿终前（我州平均寿命为男67.5岁、女71.5岁），也不能把政府和村集体以及自己所缴纳的养老保险本金领回来，远不及城镇职工基本养老保险的受益率，这是他们不愿参保的一个重要原因。
以延吉市为例说明被征地农民养老保险费的构成情况：男性个人须一次性缴费10800元，女性个人一次性缴费14400元，占缴费比例的30%；村集体一次性为男性补助14400元、为女性补助19200元，占应缴基本养老保险费总额的40%；以上两项缴费利息，一并纳入个人帐户使用。统筹基金由县市政府给予个人帐户定额补贴构成，男性个人帐户补贴10800元，女性个人帐户补贴14400元，占应缴基本养老保险费总额的30%。男子保费总额为36000元，女子保费总额为48000元。
按政策男60周岁、女55周岁开始领取保费，每月领取保费200元。为了说明问题，平均寿命按75周岁计算。
男子领取总额：200元/月*12月/年*15年＝36000元
女子领取总额：200元/月*12月/年*20年＝48000元
正好与个人帐户中的保费总额相等。
如果被征地农民参加城镇职工基本养老保险，不论男女，需补交满15年的保险费。以1995至2010年为例，个人补交费用总数为35280元，男子到60岁、女子到55岁便可领取保险金，每月领取保费418元。男子一生应领养老金为75240元，女子一生应领养老金为100320元。
目前，城镇职工养老保险金年递增10%，这样，男子一生实际可领养老金为：159370元，女子一生实际可领养老金为：287291元，分别是个人交费总额的4.5倍和8.1倍。
3、被征地农民存在模糊认识，参保意识不强。由于过去对农民养老保险的相关政策宣传不够，导致被征地农民对社会保障制度缺乏认识，有的认为土地被政府征收征用，养老问题到时候应该由政府承担，存在着“等、靠、要”的依赖思想；有的农民，特别是部分有能力一次性支付养老保险金的中青年农民认为现在参加保险，离今后享受养老保险待遇太遥远，把钱交到社保部门不划算，不愿参加社会养老保险；还有部分农民尤其是出国劳务人员受储蓄式商业养老保险的影响，参加农保的积极性也不高。
4、政策与实际情况有差距，参保资金难以落实。
一是2008年以后政策执行力不够，难以实现应保尽保。被征地农民基本养老保险金筹集的三个渠道中，除了对个人缴费规定了具体标准外，其余两个渠道都缺乏硬性约束，且个人还不愿拿出占30%的参保金。我州属于经济欠发达地区，绝大多数的村没有集体经济，没有能力为被征地农民提供40%的养老保险补助。国家政策扶持的30%部分是从土地出让金纯收益中列支，不足部分由当地财政解决。而有的县（市）为了完成招商引资任务，甚至打出“零地价”的招牌，也有的县（市）为了降低重点项目的投资成本，少收或不收土地出让金，这就增加了当地财政的扶持额度，给本就十分紧张的财政带来压力，政策要求的30%的补贴部分很难完成。所以，政策规定的三块资金无一能够顺利到位。前文提到的延吉市参保的18 人的保费中村集体补助部分和政府补贴部分至今仍有48万元还没有到位。
二是2008年之前没有硬性的相关政策，资金缺口大。历史上各时期尤其是2008年以前，各地征地的补偿标准不尽相同，如果现在对同一村组不同时期的被征地农民执行不同的标准，必然会引发新的矛盾。但如果按现有保障标准同步实施，资金缺口又会明显增大，被征地农民的基本养老保险工作在没有资金支持的情况下就很难开展。
因此，资金的缺乏已经成为我州被征地农民养老保险工作进展缓慢的一大制约因素。
5、出台的政策覆盖面窄，存在漏洞。《意见》只规定了2008年以后新被征地农民的养老保险问题。我们在调研中发现，被征地农民不能参加养老保险在政策、制度层面存在不少矛盾。一是由于全部或大部分被征地农民虽然已经失去土地，但仍然属于农村户籍，不能参加城镇职工养老保险。二是由于有些公益事业建设用地、公路建设用地和有的招商引资企业用地未按规定程序办理征地审批手续，实际上征用了土地却没有合法征地手续的，按政策规定被征地农民也不具备条件参保。三是由于200 8 年以前的被征地农民因为没有相应政策无法参保。
6、各职能部门没能形成联动机制，社保经办工作难度大。
被征地农民基本养老保险工作是系统工程，涉及人力资源和社会保障、财政、国土资源、民政、社会保险等多个职能部门。在征地和社会保障工作的开展过程中，各相关部门之间还没有形成统一的协调机制，现有政策又是通过行政性文件发布的，不具有法律效力和制度刚性，执行起来难度较大。主要表现在，落实《意见》缺乏必要的约束手段和硬性措施，国土资源部门只管征地和发放补偿费；征地后财政部门对保险资金的筹集归纳不能及时到位；人力资源和社会保障、劳动就业等部门对被征地农民的有针对性的技能培训、就业安置等方面相互协调与衔接工作不到位；社保经办部门因信息滞后、情况不清常处于被动局面，被征地农民的基本养老保险业务很难有效地推进。
四、推进被征地农民养老保险工作的建议
目前，我州被征地农民已达5万多人，全部或超过2/3被征土地的农民已经超过1 万人，随着《长吉图规划纲要》全面实施，征地用地的数量会逐渐增多，被征地农民的数量也会继续增加，如果不及时解决这些人的养老保险问题，将会导致更多的不和谐因素，越往后解决，难度就会越大。从我州的具体情况来看，必须从制度设计和操作层面上入手，有计划有步骤地加以解决。在具体操作上，建议如下:
1、加强组织领导，加大宣传力度，扎实推进被征地农民养老保险工作。
落实被征地农民的基本养老保险制度是维护社会稳定、构建和谐社会的民生工程，各级党委和政府要引起高度重视。一是要将此项工作纳入到经济社会发展的总体规划中，纳入到各级政府工作的重要议事日程。当务之急是要摸清各个时期的征地情况，制定出能够统筹解决新老被征地农民基本养老保险的可行方案。要实行目标考核责任制度并把责任细化、量化到相关部门，切实加强相关政策的贯彻落实与具体工作的有效推进。二是要大力宣传被征地农民参加基本养老保险的有关政策，让政策的普惠性家喻户晓、人人皆知，提高被征地农民参保的积极性，增强农民运用政策维护自身权益的意识，变被动参保为主动参保。
2、改革城乡二元结构户籍制度，统筹城乡社会保障。借助全面实施《长吉图规划纲要》的有利时机，在被征地农民的户籍改革上先行先试，打破城乡二元结构的制约，将被征土地总数超过2/3的农民，不受其居住地的限制，直接转为城镇非农业户口，享有城镇居民的同等待遇。对征地时已经达到“退休年龄”的农民，直接纳入城镇居民养老保障体系，定期发放养老保险金。对于征地时处于劳动年龄段的人员，极力促进其就业，就业以后按城镇职工的社会保障办法执行。
3、调整政策标准，调动被征地农民的参保积极性。
一是重新修订延州政发[2008]2号《关于加快建立被征地农民基本养老保险制度的意见》，各县（市）《关于新征地农民基本养老保险试行办法》，调整3：4：3的比例，降低个人保费承担标准，扩大其个人帐户规模，提高保费领取标准，让农民有账可算，增加参保吸引力。二是在解决新征地农民社会保障的同时，要统筹解决好老被征地农民的基本养老保险问题，避免产生新的不稳定因素。由于情况复杂，要做好政策衔接，可考虑州、县（市）统筹解决，对不同时期、不同年龄段和不同情况的被征地农民要分别制定相关的社保政策，扩大被征地农民基本养老保险的覆盖面。三是完善已有的相关政策，将《意见》提升为地方性法规，以加强政策制度的刚性和落实力度，确保被征地农民的合法权益。
4、做好政策衔接，统筹解决“新农保”和被征地农民的养老保险。2008年6 月，和龙市启动了全国新型农村社会养老保险（简称“新农保”）试点，结合《关于和龙市被征地农民基本养老保险试行办法》，开始了探索“新农保”与被征地农民养老保险政策相衔接的工作。在“新农保”试行办法中明确规定“被征地农民可自愿参加新型农村社会基本养老保险，享受相应待遇”。由于“新农保”政策优惠较大，目前和龙市参加“新农保”人员已达22712人。我们认为应该抓住“新农保”试点扩面的有利时机，按照《吉林省新型农村社会养老保险试点实施意见》的政策框架和州政府《关于推进我州新型农村社会养老保险制度建设的通知》要求，应积极探索被征地农民基本养老保险工作和 “新农保”工作相统筹的有效途径，将被征地农民养老保险办法整合到“新农保”之中。一是对已征地的要在社保资金的归集上拿出新的办法，将《意见》中规定的国家政策补贴部分和村集体补助部分打入“新农保”个人账户中，需个人承担部分则由农民自愿选择参保档次，在此基础上再同没有被征地的农民一样享受“新农保”的普惠政策。二是新征地时要按照“先保后征”的原则，在征地手续报批前，会同财政和国土资源部门参照新征地农民养老保险办法，将被征地农民补偿安置方案中所需的社保资金足额预存到社会保障基金财政专户，征地项目正式批准后，再将预存的资金按标准直接划入被征地农民的“新农保”个人帐户。
5、拓宽被征地农民的社会保障金筹集渠道。一是增加征地补偿项目，设立被征地农民社会保障基金。在依法足额支付土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补偿费的基础上，再增加一块被征地农民的社会保障费用，直接进入被征地农民社会保障基金账户。不落实被征地农民的社会保障费的不予办理征地审批手续。二是从被征土地中划出一定比例的“预留地”或在城市建设时拿出一些“出租房”，由村集体统一管理，采取土地出租、土地使用权入股或房屋出租等形式，强化村集体经济的“造血功能”。同时大力倡导村集体兴办二、三产业，发展集体经济，解决村集体无力承担被征地农民养老保险补助费的难题。三是在每年的财政收入和土地出让金纯收益中，按一定比例拨出被 征地农民养老保险补贴储备资金，列入政府财政预算，以保证被征地农民参保时政府的补贴金能够及时足额到位。同时积极争取国家的社保补助资金，用于老被征地农民养老保险的资金补充。
6、加强被征地农民就业培训。在统筹城乡就业时，把被征地农民就业纳入优先安排范围。制定失地农民培训的总体规划，从培训对象、内容、时间等方面统筹协调，在政策上激励被征地农民自谋职业、自主创业的同时，享有城镇失业人员同等的优惠待遇。在征地区域招商引资、兴办企业的要优先安排被征地农民就业。对尚未就业的，应提供与城镇失业人员同等的就业指导、职业介绍等相关服务。
7、建立健全相关职能部门的联席会议制度和协调机制。要加强社会保障、国土资源、民政、财政、社会保险等相关部门之间的相互配合与协调。健全和完善各部门协调配合的工作制度和机制，把《意见》中提出的各项具体要求落实到各部门的相关工作中，切实做到互通信息、严格履职、各负其责。
